非政府外交：非政府组织能否改变世界？

前言：公民与世界构建

长久以来，天意一直被认为是推动历史前进的原动力，引领人类走向天国。神父德日进所说的欧米茄点——即世界从自然向超自然过渡的最终汇合点——不过是将世界历史交由一只超凡之手来书写的最后尝试。这只手无论是高于受尽苦难的人类还是低于人类，抑或是隐藏在每个人的内心深处，都不重要。这只手召唤人们参与世界的创造，因为世界的创造虽然是由神来设计的，但最终要由人类完成。人类可以选择同心协力或者马虎行事，而最终的回报则是或者上天堂或者下地狱。所有的宗教都给人类安排好了最终的目的地，并且告诫人类只要接受现世的苦难，死后就能上天国。

哲学家们经常和广大人民并肩作战以便从神权政治统治者手中获取一点自由空间。然而，没有一场战斗能让深信命运的可怜人逃脱超自然的力量，这正是古代经典悲剧的套路。

有一些人已经跟我们谈论世界构建这个问题了。虽然有些事情还沿着正轨向前发展，但“物质”已经超越了“精神”。大学图书馆里摆放的一般理论书籍，鲜有能够经得住时间和科学考验的。那么最终留给我们的是什么呢？是亚当·斯密提出的那只无形的手、卡尔·马克思提出的辩证唯物主义、查尔斯·达尔文提出的物种起源和物竞天择的理论还是雅克·莫诺提出的关于染色体的偶然性与必然性的理论。归根到底，这些无形的手说的都是竞争、选择、不同物种或阶层之间的斗争。这些无形的手告诉我们丛林法则是永恒的，而王国不是。事实上，那些俗世的承诺也没有得到兑现，而我们则成为那些独特思想的遗孤。

几十年来，我们总是听到有人预言最糟糕的结局——世界末日。最近，勒内·迪蒙还在祈求乌托邦帮助人类以及地球免于毁灭。同时他也寄希望于斗争。与此同时，一些公民意识到了阻碍人类前进的种种束缚和限制，同时他们也看到了冲上战场书写历史的可能性，于是他们提出了世界构建这个问题并投身其中。如今他们声势更加浩大，但其实公民参与世界构建并不算是新鲜事。

从臣民到公民

把臣民变成公民并不是当权者的意图。为了生存，公民不得不征服并占领一个“公民活动空间”，并使社会生活世俗化，确保一个公民社会的存在。这个活动空间的界限与其概念一样模糊，但这并不重要。这是一场刚刚取得胜利的战役。今天，我们之所以能够把问题看得更明白，是因为在我们的国家我们享有一些权利，这些权利是在19世纪和20世纪交替之际取得的。这些权利概念虽然和亚里士多德一样古老，但直到上个世纪初才被写进我们的法律，就这样，这些权利奠定了民主生活的基础。

人类为创造和取得公民活动空间而进行的斗争由来已久。在欧洲，人们赢得了这场斗争的初步胜利，并沉重打击了中世纪以及“领主-主教”在社会生活中的垄断地位。城邦联盟——尤其是成立于1167年的伦巴第城邦联盟——在封建制度下创建了一个介于领主和主教之间的活动空间，这个空间为日后财富的创造和积累创造了条件，而财富是为领主和主教这两大统治机关所必须的。欧洲文艺复兴的思想发祥于意大利城邦，但每个世纪都做出了各自的贡献。其中，18世纪，即启蒙时代，对创建法治国家的贡献尤为突出。在法治国家中，人们终于摆脱了主人的控制，变身成为公民，获得了自由，在法律面前享有平等的权利。只要提及启蒙时代的思想家，我们就会想到伏尔泰、卢梭、达朗贝尔和孟德斯鸠，还有康德、休谟、富兰克林和贝卡里亚。他们属于全世界，并且反对民族主义，在一个由君主制统治的世界中，他们寄希望于开明君主。如果这些哲学家的著作没有为知识团体、杂志报纸以及如今被我们称作民众教育场所的咖啡馆和社团开辟道路，那么新创建的活动场所很有可能成为王公们的沙龙。在法国，君主制随后就不复存在了。1790年，雅各宾派俱乐部就已经拥有150多个社团，1791年9月这个数字增长到1000多个，而在大革命鼎盛时期，则达到了3000多个。但后来这个巨大的活动空间又被关闭了。1791年6月17日通过的以一位雅各宾派律师的名字命名的《莎普利耶法案》，禁止公民建立介于公民和国家之间的团体。因为共和国不希望再看到人们组成行会或工人同盟以及工人联合会。但是这项法律日后并没能遏制组建社团的行为。自19世纪初开始，一些互助会蓬勃发展起来，但这些互助会的活动并不稳定，而且还受到政府监管，常常和公共权力机关玩捉迷藏的游戏。1864年5月25日，《奥利维耶法案》废止了《莎普利耶法案》，而直到1884年，组建工会的自由才得到政府的承认。

其它国家的社团历史与法国不同，尤其是在体制和法律相对宽松的英国，公民活动空间没有经历过法国那样的跌宕起伏。结社自由于1825年得到承认，1833年职工大会（TUC）已经拥有50万名成员。无论法律严苛与否，19世纪确实经历了多次声势浩大的公民斗争。其中意义最为深远的无疑是为了废除奴隶制度的那场斗争。那场斗争也充分说明法国和英国的行事方式之不同。

奴隶制废除论者在18世纪就已经出现。宾夕法尼亚解放协会于1775年成立，黑人之友协会于1786年在英国成立，与此同时，在法国，一些日后为《人权宣言》奠定了基础的人物，如格列高利神父、米拉波、孔多塞、拉法耶特侯爵、拉瓦锡和拉塞佩德伯爵，则聚集在布里索周围，为反对贩卖黑人而斗争。直到1794年2月4日，黑人之友协会才终于等到了期盼已久的结果：“在所有殖民地废除黑人奴隶制度……所有居住在殖民地的人，不分肤色，都成为法国公民。”而六年之后，在妻子约瑟芬·德·博阿尔内的怂恿下，拿破仑·波拿巴于1802年5月20日恢复了奴隶制度。在法国遇到挫折之后，英国接过废除奴隶制的火把。取消贩卖奴隶协会随即发动请愿活动。请愿书从1791年开始共得到40多万人的签名。请愿收到了成效：1803年英国开始禁止贩卖奴隶，而在法国，这一禁令在1828年查理十世统治期间才得以颁布。1833年英国废除奴隶制度，而在法国，在维克多·舍勒议员的提议下，1848年该制度才被废除。

19世纪又出现了其它抗争运动，如美国的保卫黑人运动、为女性争取选举权的斗争、反对中国妇女裹足的运动、反对种族主义以及反对排犹主义的运动。人们通过这些运动最终争取到一些权利。哲学家们则继续勾勒公民社会和公民活动空间的轮廓。黑格尔认为公民社会介于家庭和国家之间。另一些哲学家则将其看作国家和市场之间的平衡点。实践家和理论家们都各自努力，希望代议制民主能够长久存在下去并在参与式民主中深化。公民参政的关键在于结社的权利得到承认。

非政府组织：久远的历史

如果我们认为非政府组织是一种新近出现的组织形式那就错了。早在法国1901年通过法律之前，有些非政府组织就已经存在了。研究非政府组织的专家、外交官米歇尔·杜桑在其2005年5月通过答辩的题为《非政府组织——国际关系的参与者》的政治学博士论文中用多个段落追溯历史，证明非政府组织“和十字军东征一样古老”。他为每个正在努力工作的非政府组织追根溯源。例如，20世纪70年代初一些法国医生创立的人道主义救援协会其实承袭了历经几个世纪的慈善机构的传统。他告诉我们这些组织的历史始于一些世俗团体或宗教军事会社的行动，它们的足迹遍布十字军东征通往耶路撒冷的道路。马耳他主权骑士团（Ordre souverain de Malte）是旧时留存下来的为数不多的会社之一，它在创立900年后的今天仍旧从事着非政府组织的工作。一些富有的世俗人士开办了济贫院，表现出一种新型的博爱。而教会也一如既往地从事慈善事业。一些教士成为慈善事业的象征性人物，甚至被列为圣人，如17世纪的樊尚·德·保罗。一个新兴的宗教团体——慈善修女会——致力于为穷人和病人提供帮助，其成员都是从民间招募的。各地主宫医院的数量不断增加。现代的慈善行为可能来自希腊独立战争（1821-1829）和后来的克里米亚战争（1853-1856）的残酷性，这两次战争给人们带来了乐善好施的风气。现代人道主义者的先驱应该是亨利·迪南，他看到索尔费里诺战役中的残暴杀戮后感到十分恐怖（1859年6月24日一日之间死亡4万人），便创立了一个用红十字做标志的私人慈善组织，。1863年，16个国家的政府和14个私人组织展开了国际红十字运动。此后，战争不断激发人道主义行动：俄国的内战导致了1919年儿童救助会的成立，西班牙内战导致了1937年国际计划（Plan international）组织的成立，而第二次世界大战则导致创立了失散者互助组织CIMADE（1939），牛津饥荒救济委员会OXFAM（1942）和美国援外汇款合作组织CARE（1945，起初名为美国援助欧洲汇款合作组织，后改为美国援外汇款合作组织）。1950年，旨在救助战争孤儿的世界宣明会（World vision）诞生了。比夫拉湾战争（1967-1970）造成的悲剧场面如今在电视上被广为播放。尼日利亚的军队无视国际法，公然轰炸红十字会的医院。一些医生毅然决定放弃国际红十字会传统的中立立场和有所保留的态度，在比夫拉湾成立了国际反种族屠杀委员会和紧急外科医疗救治队。医生们的这一举动催生了1971年成立的无国界医生组织以及一些新生代的人道主义紧急救助协会。和当初的红十字会一样，新生代的人道主义组织既致力于紧急医疗和外科救治援助，同时也致力于推广新的国际法。红十字会促成了1864年、1906年、1929年和1949年的四个《日内瓦公约》以及1977年的两个《补充协定》的谈判。所有这些公约和协定构成了一部国际人道主义行动法，它也是被视为适用于所有国家的战争法。新生代人道主义者接过前人的接力棒，推动各国政府和联合国安理会于1988年12月和1990年12月通过了三项决议，由于这三项决议承认了人道主义组织进行干预的权利并同意开放“人道主义紧急救助通道”，人道主义者救助受害者的权利得到了加强。

米歇尔·杜桑还发现了其它一些组织的渊源。例如，1898年创立的人权联盟、1922年创立的国际人权联合会以及1961年成立的大赦国际和1988年成立的人权观察组织将启蒙时代的思想家与现代的人权捍卫者联系起来。还有一部历史，即19至20世纪的社会历史，将捍卫人权和妇女劳动权的先驱与现代工会联系起来。同样，当代的和平主义运动也能够从启蒙时代找到源起。这些运动继续着过去的辩论，探讨面对国家暴力和宣扬种族主义、排外主义或无视国际法的行为应该采取什么样的态度。国际联盟和联合国的诞生都源于这些辩论。

那些以促进发展为宗旨的非政府组织也都源于过去的社会运动和宗教运动，这些运动与为它们所痛斥的殖民行为共存，同时也支持并见证了解放运动，甚至是解放战争，以及那些刚刚取得独立的第三世界国家最初的建国历程。从这些运动中，我们还能找到19世纪空想家、社会主义的奠基人以及为推动社会基督教而努力的斗士们在政治思想及政治行为方面发起的辩论的影子。这些仍然活跃的运动，如今希望扮演另类全球化的角色。然而，那些致力于保护环境的非政府组织，即那些超越自然主义、关注全球环境的非政府组织却是新生事物。它们反映了一种新的全球意识，它们推动各国政府在斯德哥尔摩（1972）、里约热内卢（1992）、约翰内斯堡（2002）召开地球高峰会并签署了一种新型的国际公约。2012年，地球高峰会又一次在里约热内卢召开。虽然致力于保护环境的组织并不分享公共财富，但它们努力确保实现公共财富的全球共管。

今日的非政府组织

当我们了解了公民运动的历史之后，现在让我们来讨论一下我们正在经历的这个历史时期，也就是非政府组织积极采取行动的时期。随着因特网的出现，致力于在全球建立长期联系的国际团结运动经历了一次革命。我们越来越觉得自己是在一个没有了国界的战场上作战，在这个战场上，数十亿的自然人和法人都在努力开辟自己的道路。这些自然人和法人各有各的队伍和领导。他们通过合并其队伍和领导，创建了一些共同行动团体，这样他们就能够更加有效地与政治、经济权力进行作用，并且给人类社会带来活力。全球化显著扩大了这个战场，使各种力量集结组合，尽管有些力量匍匐前进，甚至倒退，但是在引导历史的方向方面起到了作用。在经济、社会和政治力量的对比中，出现了并不稳定的平衡状态。几十年来，经济力量，或者更确切地说金融力量掌握了历史的方向盘，并将它的逻辑强加给其它领域。但金融逻辑的胜利给社会和环境带来了相当严重的后果，以至于不改变方向则难以为继。一些由社会行动者和经济行动者组成的联合体逐渐形成，其目的是将偏离的钟摆拉回原位，或者至少要将其拉到更靠近中间的位置。

因此，我们一天天接近前方的界限。人类毁坏世界的速度比建设世界的速度快得越多，这个界限和我们的距离也就越近。地球经过几十亿年的时间才在其深处储存了碳并通过植物呼出的氧气和光合作用在大气中进行交换。光合作用和世间万物的呼吸之间的平衡使得碳氧比达到了一个稳定的水平，这样地球上才出现了千千万万的生物。短短几十年就足以使地球倒退并毁掉动物赖以生存的基本条件。如今，人类开采自然资源的速度以及环境恶化的速度都远远高于资源再生的速度。那些最为发达的国家的“生态烙印”和他们所继承的资源是不成比例的。这说明人类在生活中透支了生态资源，并且认为其他人可以满足于比他们少得多的生态烙印。人类共有的遗产，即地下资源以及肥沃的土地，都在以飞快的速度消失。对于资源的过度开采也加剧了获取资源的争夺战。几乎哪里有资源哪里就有冲突。面对这种浪费，我们难道还能够允许自己不改变原来的消费模式和生产方式吗？难道我们还能够允许自己不做出激进的判断吗？在筹备伊拉克战争期间，有一张反战的海报上写着“我们的生命比他们的石油更重要”，这当然没错，但是我们的生活现在已经完全被“石油化”了，为了摆脱这种状况，我们要改变一切，首先从改变我们的生活方式开始！

现在公民面对的是强大的势力和改变历史进程的任务，这对于自然人来说是无法完成的任务。得益于1901年在法国获得的结社权，公民组成了“集体行动者”。他们试图参加全球性的大规模交易以及国际谈判的准备工作。这些谈判会催生一些可以规范全球化并为其制定建设目标的法律和法规，以使我们的星球和国际社会可以续存。与其他行动者一样，这些集体行动者能够对负责谈判、签订协定的各国政府的外交战略发生影响。由此，他们发明了一种非政府外交，如今非政府外交已经成为现代外交的一个重要组成部分。非政府外交的目标是：参与构建一个团结的世界，即构建一个权利的世界、一个可持续发展的世界，推动建立一个关心世界的全体公民，并努力将保护完好的遗产传给后世的“国际化法治国家”。

非政府外交这种现代外交既不是与政府外交平行的一种外交，也不是将外交（即使是部分的）私有化或非政府化的产物。它是国家权力机关和一些公民团体或网络之间的一种妥协。如今世界飞速发展，科技搭建了一个全球范围的交流平台，人与人之间的交流日益增多，甚至覆盖到了最偏远的地区，而权力机关却仍然墨守陈规，已然跟不上发展的脚步。我们都了解法国政府的刻板，而我们又该怎样评价联合国组织呢？它成立于二战之后，如今仍然保持原样，但世界早已经历了几次翻天覆地的革命。如果我们希望引导世界变化的方向并使之加快步伐，如果我们希望权力机关摆脱其固守的保守主义并行动起来，如果我们认为有必要进行全球性的调节，那么我们必须迫使外交打破其原有的框框，同意和那些努力考虑全世界总体利益、并通过地区行动给世界带来变化的外交行动者共进退。我们将在随后的几章中探讨创建参与式外交的必要性。

在前言部分，我们已经理出了一些仍在开展活动的非政府组织家族的族谱，但我们必须指出，如今非政府组织也面临着全新的现实问题。除了体制发展的速度和生产力发展的速度之间存在巨大差距之外，我们还必须强调另外两个显而易见的事实，即全球化和自然资源开采的极限。过去的谈判是在国与国之间进行，如今的谈判则要在世界范围内进行。一些过去将自己的活动范围限定在本地的非政府组织如今应该向全球拓展。本书将力图解释非政府组织为什么要向全球拓展以及如何进行拓展。自然资源开采的极限是一个全新的根本性问题，它不仅呼吁政府谈判者和非政府谈判者采取行动，同时从更深层次讲，它也呼吁地方，尤其是非政府组织采取行动。

在前两章中，我们将分析谁在和我们谈论全球化，谁在声称自己为世界的构建努力奔走。我们必须承认，世界上大的国家行动者脱离现实。他们提出的一些字眼——如世界外交、可持续发展、国际团结——对于那些经历着人道主义灾难和长期饱受贫困之苦的人们来说显得那么空洞无物。在第三章中，我们将为参加谈判的组织分门别类。其实，在不同类型的谈判中，相互对立的阵营、多边外交进行的场所、谈判的逻辑和做法以及谈判者的特点也各不相同。外交并没有完全对新参加进来的人（尤其是非政府行动者）开放。在最后三章中，我们将试图确定非政府组织在外交博弈中所处的地位。我们将首先谈论非政府组织在重大外交场合中寻求的主要目标。最后，我们将总结可以将非政府组织的实践统一起来的基础，非政府组织所做的实践就是我们所说的“非政府外交”。

非政府组织行动的目标是充实公共辩论、为外交程序指引方向并为构建一个团结的世界做出贡献。本书旨在阐述非政府组织的行动，并在最后尝试回答“非政府外交二十年：该怎样总结？”这一问题。

如今，末世论的观点和机械辩证法已经行不通了。那么今天谁在和我们谈论世界的构建，或者更确切地说，谁声称自己在为世界的构建做贡献呢？

有两类行动者在努力推动全球化的形成，即金融行动者和政治行动者。或者更简单地说，是金融家和外交官。我们也可以说是银行家控制了全球化进程的方向盘，而外交官则试图为全球化制定一部交通规则，即为其制定一个法律和制度的框架。在北方国家当中，在某些时期，即从社会行动者得到正式承认的那个世纪一直到20世纪末他们被边缘化（至少是暂时被边缘化）为止，由三种行动者（政治或地区行动者、经济或金融行动者和社会行动者）合力组成的这台发动机至少在国家范围内运转正常。的确，在20世纪80年代，全球化在前进的道路上丢掉了工联主义者。而在20世纪90年代，由于“经济行动者/政府行动者”双头垄断的模式难以维系，工联主义者得以重新回归。回归的过程中出现了很多形式新颖、彼此界限模糊的组织以及和其他社会行动者组成的社团（如：公民运动联盟和各种社团）。随后各种网络遍地开花，本世纪初，由各种行动者组成的社会论坛层出不穷。

本书将探讨社团在世界建设中发挥的作用以及它们和外交之间的互动。另外，我们也曾分析社团和经济行动者之间日益频繁的联系（《经济：公民的觉醒》， 发现出版社，2002年）。我们首先来关注其发表的言论及其实践。

全球化，银行家的夙愿。

实现全球化这个想法对于金融家来说不是新鲜事物。费尔南·布罗代尔认为，威尼斯早期的银行家在15世纪初就发明了现代金融和资本主义。他们的影响力帮助他们的后裔在几个世纪后掌握了历史的方向盘。当时，他们已经构想出能使金融活动抽象化并打破地域界限的工具。他们已经意识到控制与政权之间的关系的重要性，也意识到摆脱束缚经济和金融活动的等级和地域性的重要性，因为后者有套住资本的危险。与等级和地域性保持距离并不妨碍与君主、国王或其他的国家权力结盟，并为其提供金融服务，尤其是有利可图的服务项目。这些特殊客户手中收税的权力正是给银行家们的最好保障。世界银行对此应该了然于心，因为它从最贫困的国家那里榨取了可观的利润，并且事态愈演愈烈。假如南方国家的纳税人无力偿还国家统治者欠下的外债，那么一旦债务被解除，即在银行资产重组的时候，北方国家的纳税人就要接过接力棒。费尔南·布罗代尔在其三卷本的著作《物质文明，经济与资本主义——15世纪到18世纪》中回顾了金融和经济全球化的数百年历史。对建立在金融流通和工具之上的思想的持久性持怀疑态度的读者可以多读读费尔南·布罗代尔的著作。

如今，金融家怎样评价对他们至关重要的市场全球化进程呢？他们坚持的典型论调仍然是15世纪威尼斯银行家所持的论调。他们强调经济自由主义的三个基本原则：万物皆商品，商品在市场上进行交换以及市场的目标是囊括全球。“东西”转变为财产或服务、公共财产转变为私有财产的过程与资本、财产和服务国际交换自由化的过程一样，是新世界建设的原动力之一。新世界的创建就是将地区市场和国内市场融合成为一个全球大市场。说到底，没有什么事情比这几个作为全球化基础的机制更为简单。这也是所谓的（新）自由主义全球化成功的首要秘诀。数十亿经济行动者，每个人都配有一个可以使世界走向最佳状态的指南针，这一最佳状态建立在相对优越的基础上。每个经济行动者在选择的时候都要参照价格水平，即价格差异。既然万物皆商品，那么经济的最佳状态其实就是全世界的最佳状态。

我们知道占统治地位的行动者主导的游戏并非完全效法上述三个原则。当弱者手中拿到几张好牌之后，势必出现双重标准：一个针对强者，另一个针对弱者。另外，劳动力市场是第一市场，它完全不受自由交换规则的控制。按照自由交换的原则，乍得、印度或中国的劳动者应该能够到劳动报酬最高的地方去工作。但我们知道由于移民政策的限制，这是不可能的。然而，如果劳动力不能够按照市场的指令进行分配，整个经济理论体系将会崩溃。

通过分析和观察，我们知道这条通向最佳状态的路实际上是由社会上的一幕幕悲剧和不惜以环境为代价而铺就的。而这并不妨碍坚持走这条道路的人完全不顾反对者的意见，尤其是无数被排斥在这条道路之外的受害者的呐喊。20世纪90年代，共产主义计划经济模式灭了，这对于新自由主义者而言是个胜利。我们回过头来重新探讨自由主义者提出的最佳状态，寻求可替代路线，或者至少在经济行动者的指南针中加上社会、环境和地方这样一些参照条件，从而为自由之路设置路标。我们知道这些参照条件只有被加载到所有指南针上，并且所有的经济行为的招标细则都具有法律效力时才能够被人们接受。一个世纪前，国际主义者在思考能否在单独一个国家建立社会主义制度；而如今我们则在思考如何在一个国家——甚至是国家联盟——的金融体系这个软件中加入社会或环境责任这个标准。时代真是发生了翻天覆地的变化！

给全球化制定框架——外交官的抱负

与金融行动者并肩作战的还有政治行动者。外交官是隶属于国家的外交行动者，他努力为本国在全球化的进程中谋求最好的位置。他的首要任务就是捍卫国家利益、开展外交活动或发展对外关系。大多数外交官都注重壮大本国外交部或发展由本国驻外使馆展开的双边关系。然而，自从国际组织开始致力于建立国际秩序同时规定大家都必须遵守多边协定的时候起，众多的外交官就开始努力使机制和国际协定向着对本国有利的方向发展。

直到几次大规模的殖民运动发生之前，几个共存的世界彼此间互不了解，将它们连接起来的只是几条商路而已，在很长的时期，它们之间的贸易仅限于一些热带产品和几种贵金属。几个殖民帝国瓜分了世界，它们是殖民经济优先于世界经济的时代的标志。几大殖民帝国之间的分裂足以发动一次世界大战，而它们联起手来也足以建立全球地缘政治的秩序。20世纪，全球的分分合合导致两次世界大战的爆发，也因此促成两个国际组织的成立：国际联盟和联合国组织。如今我们所处的仍然是联合国时代。现在是21世纪初期，它和第二次世界大战刚刚结束时的那个时期已经没有什么相同之处：殖民帝国的迅速瓦解解放了将近140多个新国家；世界经济推翻了殖民时期的屏障以及柏林墙；多极世界没有抵制住美国的超强实力，后者凭借其实力否认甚至摧毁了多边的国际秩序。虽然随着一个超级大国的出现必然会出现单边主义这样一个阶段，但是在世界经济秩序的环境下，只要这种单边秩序不尊重世界上与其并存的国家和历史的多样性及其各自的主权，这种秩序就不会稳定。建设一个拥有自由市场的民主新世界的基础不是将多种古老的文明合而为一，而是让其相互交流。牛仔和印第安人都应该在电影的演职员表和剧本中，也就是在世界历史中找到自己的位置。由于忙于经济和军事实力的展示，外交官们远离了世界构建，留给他们的是一个次要角色，即开展服务于军事思想的公共关系。当然他们也有反抗，但是这种情绪却很难在光天化日之下被表达出来：各国政府无论怎样看待历史，他们都被卷进了地缘政治和军事联盟、外交协议、文化宗教团体以及世界经济的等级制度之中。由于非政府力量并不受这些历史承诺的束缚，有人呼吁它们给由政府参与的这个封闭游戏制造一些麻烦，并在政府噤声的领域里探索新路。

可是，谁真正在乎总体利益？

在战争年代（难道人们不是总想制造战争气氛吗？），外交官可能会被边缘化，而这种情况往往会削弱多边秩序。当人们问外交官能为构建一个公平、持久的世界做出什么样的贡献时，情况就更糟了。在此，我们要强调有关政府构建世界的抱负的两个问题，其一：国家利益的总和是否与总体利益重合的问题；其二：政府自身的代表性、甚至合法性和独立性的问题。我们将讨论以不同形式提出的这两个问题，也会看到可以预见的答案，但在这里，我们只是暂时提出问题。

问题一：

国家利益或者国家利益之间的相互妥协能否构建一个以考虑总体利益为基础的世界？

国家付给外交官薪水不是为了让其维护总体利益，而是为了维护国家利益。当然，如果不涉及根本的、不可让步的利益，国家利益应该可以成为合法的谈判机构（如欧盟，七十七国集团中的发展中国家）谈判的内容。顺便讲一下，不可以进行谈判的利益不是一成不变的，这要依据相关国家的实力而定。就算谈判顺利进行，进展到了最后签订国际协议的阶段，依然存在两大问题：既然在任何时候都没有人定义什么是总体利益，也没有人追求总体利益，也没有任何外交行动者代表总体利益，甚至总体利益也没有被当作参照物，那么在外交程序的最后阶段，我们怎样做才能符合总体利益呢？既然任何一个外交官都不以处理世界性问题为职责，那么他们怎样处理这些问题呢？总体利益、世界公共财富以及全球性问题都不在谈判的细则当中。可能要由一只“无形的手”引领那些代表各自国家利益的外交官签订代表总体利益的国际协定。然而这只无形的外交之手至少值得我们提出质疑。另外，我们也不能相信这只无形的手能够引导参与者的行为，并奇迹般地创造出财富并为所有公民的总体利益服务，不管其在全球化秩序中处于什么样的地位。但是遗憾的是，历史告诉我们世界上既没有无形之手，也不存在双赢。盎格鲁-撒克逊人所讲的“双赢”常常被强国用来掩盖各方利益之间的矛盾！

问题二：

政府的代表性、合法性及独立性程度如何？

且不谈独裁政体或极度腐败的政体，因为它们的情况极易揭露，先来谈一谈通过民主程序上台的、更为合法的政府的情况。如今，在地球上大约有30亿妇女，30亿20岁以下的青年，30亿每日生活费不足两美元的穷人以及30亿农民，也就是说这几个群体均占到人类总数的一小半。然而，我们不得不指出的一个问题是妇女、青年、穷人和农民在本国历史的力量对比中所占的比重相当轻，而在“全球治理”中更是如此。即使这些群体在很大程度上是相互重合的，并且有一些人在遭到排斥的人群中被重复计算，所谓“权力的残疾人”也会占到人类总数的四分之三和五分之四之间。在世界上，尤其是在60%-70%的人口都从事农业劳动的国家当中，有没有一个国家实施的是亲农的农业政策？用当代经济学术语讲，这是“权力不对等”，“民主的缺陷”！我们会看到只有依靠结社权和参与式民主将这些人群组织起来才能弥补代议制民主的缺陷。民主制度的另一个大的缺陷是那些因为来自他国而被政策遗忘的人不能参与选举。强大的国家可以把问题推卸给弱小的国家。强国政府的“选举足迹”比它的政治、经济和军事势力范围小得多；而弱小贫穷国家的“选举足迹”则比它的政治、经济势力范围大得多。和国际金融机构部门的负责人、（托管地的）受托国派出的大使或者跨国公司的代办拥有的权力相比，在弱小贫穷的国家，当选领导人的民主合法性显得很不重要。最后一个问题——也是更难解决的问题——就是在竞选的过程中没有人敦促公共政策必须考虑到未来几代人的利益，因为未来的人是不参加现在的投票的。然而，后代的发展甚至生存问题都有赖于我们留给他们的遗产的价值和积压的债务。

衡量一个政府的独立性通常要看它维护国家利益的能力，而我们知道政府的独立性有多么弱，而且它通常是由国家实力决定的。在谈判过程中组成的外交阵营往往是由利益不尽相同的国家组成的，在这样的阵营中有一些强制的纪律需要遵守。由于这些纪律的存在，小国、穷国和弱国在谈判的过程中不能维护本国的利益。七十七国集团（最初由77个发展中国家组成，如今已超过120个国家）中最不发达国家的地位一再得到提升，二十国集团中几个新兴大国的主导地位也得到了提升。2003年9月在墨西哥坎昆举行的世贸组织部长级会议成为外交游戏重组的舞台，但这次重组能否持续下去仍是个未知数。由北方和南方主要农业出口国组成的凯恩斯集团中的南方国家在巴西外交部门的推动下于2003年加入了二十国集团。然而，凯恩斯集团并没有因此而消失，只是把发言权交给了二十国集团，因为二十国集团捍卫的同样是自由贸易，但凯恩斯集团仍然保留代表南方国家参与谈判的权力。可是七十七国集团却遭到了结构性的破坏，同时也失去了几个领导国。留在七十七国集团中的一百多个国家主要是非洲、加勒比和太平洋国家集团的成员国以及最不发达国家，他们既没从二十国集团的谈判主题中找到方向，也没有一个一致的立场。这些国家一直被边缘化，直到谈判的最后一天才以九十国集团的形式再次出现，使谈判得以结束。

还有一个更为严重的情况：国际金融机构控制着那些最为弱小的发展中国家，这些国家都签署了政治金融结构调整协议，并受一些条件的牵制。“华盛顿共识”规定了一个“好”经济政策应该遵循的原则，即提倡贸易开放、经济私有化，这些原则对所有的政府政策产生了直接的影响。2002年3月，由各国政府通过的“蒙特雷共识”重提了相同的观点，但增加了“善治”的规则。“善治”的规则一方面强调各国政府要承诺与各种形式的腐败做斗争，这显然是大家所希望的；另一方面强调政府要选择“好的公共政策”，确切地讲就是符合“华盛顿共识”以及在世贸组织范围内签署的国际协定的政策。终于大功告成了，各国政府都签署了声明，提倡加快商品、服务和资本贸易自由化的脚步，提倡各国经济对国际竞争开放，包括那些无力抵御国际竞争的国家。国际金融机构负责监督南半球国家是否遵守宏观经济秩序，并努力避免新的国际谈判损害这些已经达成共识的原则。由于那些因本国债务而参与谈判的国家接受了标准的宏观经济政策，2005年3月，捐赠国在巴黎做出了共同为发展提供公共援助的承诺，这样留给新会员国的捍卫国家主权和创新的空间就几乎为零了。

最后，在国际谈判中，大国对一些宏观经济之外的主题十分敏感。他们在和穷国谈判的过程中经常就这些主题进行讨价还价甚至敲诈。例如，布什政府曾反对签署《京都议定书》，反对成立国际刑事法庭，反对预防原则被应用于转基因生物，反对联合国安理会拒绝将伊拉克战争合法化的决定……一些国家承受了巨大的压力，只能附和这些强势的决定。这是外交界一种十分传统的做法，由于谈判桌上的各方权力并不对等，所以那种各国政府捍卫本国人民利益的说法确实值得商榷。

其实，非政府组织的合法性、代表性和独立性也同样要面对这些问题。这些问题必须严肃对待，因此，我们将在随后的几章中尽力给予解答，当然这并不妨碍我们以同样的方式对政府进行质疑。我们质疑的政府不仅包括那些独裁的和腐败的政府，也包括那些通过民主程序产生的政府。我们希望这一交叉质疑可以使各方扮演好各自的角色，创造更为民主的、集代表性和参与性于一身的治理体制。

归根结底，我们向世界的建设者提出的问题——也就是我们在本书中对我们自己提出的问题——就是捍卫全世界所有公民的总体利益。如何定义总体利益？谁为总体利益负责？谁来保障总体利益？谁能使总体利益成为谈判过程中各方关心的问题？

我们能否从公认的总体利益出发，为指南针设定伦理导向，提出一些指导性原则，为构建适宜居住、可持续发展的世界指引方向呢？

世界上的地区、社会、经济和文化由于其历史和所处地理位置的不同而呈现出多样性。如果全球化忽视甚至破坏生物、经济和社会多样性，那么它就会遭到抵制。目前的问题是单一化的思维导致世界格式化、标准化。我们应该重视这个问题，拒绝这样的全球化并思索其他前景。

我们所寻求的替代方案并不是否定全球化，虽然这种态度有时可能是唯一可行的。饱受奴隶主奴役的奴隶发明了逃亡这种自我解放的方式，这也成为与强大的奴隶制度做斗争的一个阶段。亨利·拉博里曾将他的一本精神分析著作命名为《逃亡颂歌》。我们不妨采用这类做法，这样可以拯救大量的弱势群体于危难，比如说占全人类一半的农民，在当今的环境下，他们的数量因国际贸易发展的模式和世界贸易大战而大量减少。我们常说救人于危难，没错，假如说奴隶逃亡的时代最终导致奴隶的解放，那就是救人于危难。反对全球化的人士如今希望被称作替代全球化的人士。

替代全球化并不意味着要全盘颠覆全球化的基础。在这个拥有70亿自然人和几亿法人的星球上，多种经济已经在很大程度上融合在一起，所以我们不可能完全抛弃过去并对过去的调整政策发动一场彻底的革命。这种做法也只是在少数人的头脑中存在，但是在履行政治责任的过程中根本站不住脚。我们还是把这种想法留给那些极具煽动力的知识分子吧。

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目录

前  言.公民与世界构建1

第一章.如今谁在和我们谈世界构建？10

第二章.全球化：词语与现实18

第三章.参与国际谈判的各种派别33

第四章.非政府行动的目标46

第五章.非政府组织与世界治理63

第六章.非政府外交的基础87

结  论.非政府外交二十年：该怎么总结？96

后  记.非政府外交：公民社会在国际舞台上的影响与日俱增103

词汇表112

参考书目118